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Réf.: CPT/Inf/C (93) 10 [FR]
Dans ses 1er et 2e rapports généraux d'activités (cf. CPT (91) 3, paragraphes 74 à 77, et CPT/Inf (92) 3, paragraphe 15), le CPT a attiré l'attention sur certaines questions juridiques qui ont été soulevées concernant l'interprétation de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants. Ces questions se rapportent à l'exigence d'un visa pour les membres des délégations du CPT chargées des visites, à l'indication des raisons en cas de mise en oeuvre de l'article 14 (3) de la Convention (objections à la participation à une visite d'un expert ou d'une autre personne assistant le Comité), et au statut juridique du rapport explicatif relatif à la Convention.
A la demande du CPT, le Comité des Ministres a décidé de procéder au déclassement des documents traitant de ces questions.
Les documents concernés sont les suivants :
Ces documents sont reproduits ci-après.
TRADUCTION
Strasbourg, le 7 septembre 1990
Madame le Secrétaire Général,
Objet : Application de l'obligation d'obtenir un visa aux membres du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) et aux experts assistant ce comité, en vue de l'entrée dans le pays dans lequel ils exercent leurs fonctions.
Vous n'êtes pas sans savoir que quelques Etats membres du Conseil de l'Europe imposent une obligation de visa aux personnes de certaines nationalités se rendant sur leur territoire. Le CPT s'apprête à se rendre dans l'un de ces Etats et les autorités de ce pays ont avancé que l'obligation de visa qui s'applique aux ressortissants britanniques et irlandais se rendant sur son territoire, vise également la délégation chargée d'effectuer la visite. Concrètement, cela signifie que pour l'un des membres de la délégation, un expert l'assistant et un membre du Secrétariat, l'entrée dans le pays concerné a été soumise à l'obtention d'un visa.
Ceci soulève une question très importante d'interprétation de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants.
L'article 16 de la Convention prévoit que le Comité, ses membres et les experts qui l'assistent "jouissent des privilèges et immunités prévus par l'annexe à la présente Convention". Au nombre des privilèges et immunités énoncés dans l'annexe figurent les suivants :
"2. .......
b. exemption à l'égard de toutes mesures restrictives relatives à leur liberté de mouvement : sortie de et rentrée dans leur pays de résidence et entrée dans le et sortie du pays dans lequel ils exercent leurs fonctions, ainsi qu'à l'égard de toutes formalités d'enregistrement des étrangers, dans les pays visités ou traversés par eux dans l'exercice de leurs fonctions.".
Le Comité dans son ensemble est d'avis que les termes "exemption à l'égard de toutes mesures restrictives" à l'entrée dans le ... pays dans lequel ils exercent leurs fonctions" exclut manifestement l'application de toute obligation de visa à tout membre du Comité ou expert l'assistant. Cette prise de position repose sur trois considérations :
1) En vertu du droit coutumier et de la Convention de Vienne sur le droit des traités (article 31, paragraphe 1), il convient, dans l'interprétation des traités internationaux, de privilégier le sens littéral ; autrement dit, il faut interpréter les dispositions des traités suivant le sens ordinaire à attribuer à leurs termes. Or, il est indiscutable que le sens littéral de la disposition précitée implique qu'aucune obligation de visa ne peut être imposée.
2) Le point de vue du Comité est également étayé par une interprétation logique de la disposition en question. En général, on impose des obligations de visa pour l'une ou plusieurs des raisons suivantes : a) pour contrôler l'immigration étrangère ; b) pour contrôler l'entrée possible de personnes soupçonnées d'avoir commis un délit ou qui seraient susceptibles d'en commettre un ; c) par rétorsion à l'égard de pays ayant imposé une obligation de visa aux ressortissants de l'Etat exigeant la possession d'un visa. A l'évidence, aucune de ces raisons ne peut s'appliquer aux membres du Comité ou aux experts travaillant pour le Comité. En effet, quand ils entrent dans un pays pour une visite, ils accomplissent, pour un temps limité, la mission spécifique prévue par la Convention et agissent en conséquence à titre international. Leur nationalité ne joue et ne doit jouer aucun rôle.
3) Le point de vue adopté par le Comité quant à l'interprétation de la Convention est également en conformité avec le principe énoncé dans la Convention de Vienne sur le droit des traités selon lequel un traité doit être interprété à la lumière de son objet et son but (article 31, paragraphe 1).
Comme il est indiqué dans son préambule, l'objet et le but de la Convention pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants sont de renforcer la protection des personnes privées de liberté contre la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants par un mécanisme non judiciaire, à caractère préventif, "fondé sur des visites". Le pouvoir du Comité d'effectuer des visites constitue le noyau même de la Convention.
On peut envisager un certain nombre de situations dans lesquelles l'application d'une obligation de visa aux membres et experts du Comité pourrait sérieusement entraver l'exercice du pouvoir du Comité d'effectuer une visite, et compromettre donc l'efficacité de la Convention dans son ensemble.
Je souhaiterais ajouter que le Comité estime également qu'il serait conforme à l'esprit de la Convention d'exempter également de toute obligation de visa les membres du Secrétariat et les interprètes accompagnant, au cours des visites, les délégations du Comité.
Je vous serais très reconnaissant de bien vouloir faire le nécessaire en vue de soulever les questions susvisées, devant le Comité des Ministres, à la première occasion.
Je vous prie d'agréer, ...........
Antonio CASSESE
TRADUCTION
B. Lettre du 9 novembre 1990 du Président du CPT au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe
Strasbourg, le 9 novembre 1990
Madame le Secrétaire Général,
Au nom du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), je souhaiterais soulever une question importante relative à l'interprétation et à l'application de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, à savoir, le statut juridique du rapport explicatif relatif à la Convention.
Le CPT a jugé nécessaire de formuler des commentaires à ce sujet, étant donné qu'une Partie à la Convention a récemment mis en question l'importance à attacher aux observations contenues dans le rapport explicatif. A propos de l'application de l'article 14, paragraphe 3, de la Convention, la Partie en question a fait valoir :
a) que le rapport explicatif n'a pas de valeur juridique contraignante et
b) que, même en supposant que le rapport ait une certaine valeur en tant que moyen complémentaire d'interprétation, il n'est pas nécessaire d'y recourir si le sens de la disposition de la Convention à interpréter est clair.
Sur la base de ces arguments, la Partie a conclu qu'en dépit de ce qui peut être dit dans le rapport explicatif concernant l'article 14, paragraphe 3, de la Convention, il n'y a aucune obligation pour une Partie de répondre à une demande du CPT d'indiquer les raisons pour lesquelles la Partie a invoqué l'article 14, paragraphe 3 et a déclaré qu'une personne assistant le Comité ne peut être admise à participer à une visite.
Le CPT n'est pas d'accord avec ce point de vue et tient à donner son propre avis sur:
1) la question générale du statut juridique du rapport explicatif et
2) la question spécifique de l'interprétation de l'article 14, paragraphe 3, de la Convention.
Ainsi qu'il ressort des divers rapports de réunion des deux organes intergouvernementaux qui ont élaboré la Convention européenne pour la prévention de la torture, à savoir le Comité directeur pour les Droits de l'Homme et le Comité d'experts pour l'extension des droits prévus par la Convention européenne des Droits de l'Homme, les rédacteurs ont décidé d'inscrire dans la Convention même les principes et règles généraux régissant l'organe à instaurer, à savoir le CPT, tout en indiquant de façon détaillée dans le rapport explicatif la manière dont il convient d'interpréter et de mettre en oeuvre les dispositions de la Convention. Ce compromis a grandement facilité la tâche des rédacteurs. Il s'est révélé beaucoup plus facile d'élaborer des clauses de convention à caractère général et de formuler dans le rapport explicatif des observations sur la façon dont ces clauses doivent être mises en oeuvre. Traiter de ces questions de manière détaillée dans la Convention même se serait révélé très laborieux et aurait rendu le texte de la Convention trop lourd.
La conséquence de l'adoption de cette approche est que les diverses dispositions de la Convention et les parties pertinentes du rapport explicatif ont toujours été conçues comme étant deux parties d'un ensemble. En fait, elles ont été acceptées conjointement.
Le rapport de la 21e réunion du Comité directeur pour les Droits de l'Homme au cours de laquelle les textes de la Convention et du rapport explicatif ont été adoptés et soumis au Comité des Ministres, fournit deux exemples clairs de la dualité susmentionnée.
Aux paragraphes 11 et 12 du rapport, une proposition de l'expert allemand a été examinée, qui visait à ajouter une phrase à l'article 17, paragraphe 2, de ce qui était alors le projet de Convention, énumérant les fonctions respectives du CPT et des organes de la Convention européenne des droits de l'homme. Tous les participants ont reconnu que tout chevauchement entre les fonctions du CPT et celles de la Cour et de la Commission devait être évité. Toutefois, la proposition de l'expert allemand n'a pas été acceptée étant donné que "... la plupart estiment que cette idée (c'est-à-dire éviter tout chevauchement) est déjà exprimée avec suffisamment de netteté dans le rapport explicatif, pour ne pas avoir besoin d'ajouter une disposition au texte même de la Convention. D'autant plus qu'une précision telle que celle proposée ... soulève de nombreuses difficultés de fond et de rédaction".
Dans ce même rapport, aux paragraphes 32 et 33, plusieurs projets d'amendement au texte de l'article 8 de la Convention étaient examinés. Toutefois, les propositions n'ont pas été retenues étant donné que "... les dispositions pertinentes du rapport explicatif apparaissent satisfaisantes (voir les paragraphes 56, 62 et 64 de ce rapport explicatif)".
Afin de souligner l'importance particulière qu'il faut attacher au rapport explicatif lors de l'interprétation et de la mise en oeuvre de la Convention, le Comité directeur pour les Droits de l'Homme a inséré la déclaration ci-dessous dans le rapport de sa 21e réunion :
"A l'issue de la discussion, le CDDH tient à attirer l'attention du Comité des Ministres sur la très grande importance qui devrait être reconnue au rapport explicatif aux fins d'interprétation de la Convention par les Parties et le Comité".
Il convient de noter que dans aucun autre document ou rapport relatif aux Conventions ou Protocoles adoptés dans le cadre du Conseil de l'Europe on ne trouve de déclaration analogue concernant la valeur juridique particulière à accorder à un rapport explicatif.
L'importance du rapport explicatif en ce qui concerne l'interprétation et l'application de la Convention est illustrée de manière frappante en ce qui concerne la disposition qui peut-être est la plus cruciale des dispositions de la Convention, à savoir le paragraphe 1 de l'article 8. Cette disposition est un modèle de simplicité, stipulant seulement ce qui suit :
1. Le Comité notifie au Gouvernement de la Partie concernée son intention d'effectuer une visite. A la suite d'une telle notification, le Comité est habilité à visiter, à tout moment, les lieux visés à l'article 2".
Lue isolément, cette disposition met un énorme pouvoir entre les mains du CPT. Une seule condition est prévue, à savoir qu'une Partie doit être informée de l'intention du CPT d'effectuer une visite. Dès lors que cette condition est remplie, le CPT peut apparemment faire tout ce qu'il veut, quand il veut et comme il veut.
C'est seulement aux paragraphes 56 à 59 du rapport explicatif que sont précisées les conditions dans lesquelles cette disposition devrait être mise en oeuvre. Ces paragraphes ne sont pas conçus pour clarifier des mots obscurs de la Convention. En fait, le paragraphe 1 de l'article 8 ne saurait guère être plus clair. Ils énoncent, plutôt, les conditions précises dans lesquelles cette disposition devrait être appliquée. En d'autres termes, ils fournissent les détails normatifs indispensables à l'application de l'article 8, paragraphe 1 de la Convention. J'ajouterai que lors de l'élaboration de son règlement intérieur (voir article 35) et de la mise au point de ses méthodes de travail en général, le CPT a accordé une attention scrupuleuse aux observations contenues dans les paragraphes 56 à 59 du rapport explicatif.
En résumé, le rapport explicatif est un élément indispensable aux justes interprétation et mise en oeuvre de la Convention. Ce n'est pas un hasard si le phrase "Ce rapport ne constitue pas un instrument d'interprétation authentique du texte de la Convention ...", traditionnellement insérée dans la préface à un rapport explicatif, ne figure pas dans le rapport explicatif relatif à la Convention européenne pour la prévention de la torture. Cette dernière Convention ne peut être interprétée et mise en oeuvre qu'à la lumière des observations contenues dans le rapport explicatif qui explique l'intention des rédacteurs en ce qui concerne chacune des dispositions de la Convention. Loin de n'être qu'un moyen complémentaire d'interprétation (voir article 32 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités), le rapport explicatif relatif à la Convention européenne pour la prévention de la torture doit être considéré comme un accord intervenu ou un instrument établi à l'occasion de la conclusion de la Convention (voir article 31, paragraphe 2 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités).
L'article 14, paragraphe 3 de la Convention stipule que "Exceptionnellement, une Partie peut déclarer qu'un expert ou une autre personne qui assiste le Comité ne peut pas être admis à participer à la visite d'un lieu relevant de sa juridiction". Le CPT estime que cette disposition comporte une obligation pour les Parties de motiver tout refus au titre de ladite disposition lorsqu'elles sont invitées à le faire par le CPT ou la délégation chargée de la visite.
Comme indiqué ci-dessus, chaque disposition de la Convention doit être interprétée et appliquée à la lumière du passage pertinent du rapport explicatif. En ce qui concerne le paragraphe 3 de l'article 14, le paragraphe 85 du rapport formule l'observation ci-dessous :
"Si un Etat déclare qu'une personne ne peut être admise à participer à une visite, le Comité peut souhaiter en demander les raisons, étant entendu que la demande et toute réponse seront confidentielles. Une telle démarche peut aider le Comité à désigner d'autres personnes pour l'assister."
Le CPT estime que l'on ne saurait raisonnablement prétendre que, bien qu'il puisse demander les raisons d'un refus au titre de l'article 14, paragraphe 3, il n'y a pas d'obligation pour la Partie concernée de fournir lesdites raisons. La faiblesse d'un tel argument est illustrée par l'observation faite dans la deuxième phrase du paragraphe 85 du rapport explicatif. La non-communication des raisons peut gêner (et l'a effectivement fait dans le cas particulier qui est à l'origine de la présente lettre) le CPT dans ses efforts pour désigner d'autres personnes. En d'autres termes, le point de vue préconisé par le Comité se fonde sur un motif pratique et fonctionnel évident. Il s'ensuit que l'obligation de fournir les raisons d'un refus doit être considérée comme découlant du principe général de coopération énoncé à l'article 3 de la Convention, lequel s'applique à tous les stades des activités du CPT.
En tout état de cause, indépendamment de ce qui est dit dans le rapport explicatif, une interprétation littérale et logique de l'article 14, paragraphe 3, suffit pour aboutir à la conclusion qu'une Partie doit être prête à révéler les raisons pour lesquelles elle a invoqué cette disposition. A cet égard, il convient de noter que ledit paragraphe 3 permet seulement "exceptionnellement" aux Etats de refuser d'autoriser un expert ou une autre personne qui assiste le CPT à participer à une visite.
Si l'on veut qu'il ait une signification quelconque, le mot "exceptionnellement" doit impliquer qu'une Partie ne peut exercer son droit de refus que dans les circonstances les plus particulières. Ce n'est qu'au moyen d'une obligation de motiver un refus que l'on peut s'assurer que ces circonstances existent. Nier qu'il y ait une obligation de donner les raisons équivaudrait à attribuer à chaque Partie un pouvoir absolument discrétionnaire en ce qui concerne l'exercice du droit de refus prévu à l'article 14, paragraphe 3, rendant par là-même le mot "exceptionnellement" lettre morte. De même, la communication des raisons est le seul moyen de s'assurer qu'une Partie n'abuse pas de son droit de refus, en violation du principe de coopération énoncé à l'article 3 de la Convention.
Je vous serais extrêmement reconnaissant si, comme pour la lettre que je vous ai adressée le 7 septembre 1990 au sujet des visas, vous pouviez avoir l'obligeance de porter les questions susvisées à l'attention du Comité des Ministres.
Je vous prie d'agréer, ..........
Antonio CASSESE
1. Le Comité des Ministres a été saisi d'une demande d'interprétation de certaines dispositions de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, émanant du Président du Comité européen pour la prévention de la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants (ci-après dénommé Comité pour la prévention de la torture). Les Délégués ont décidé de demander au Groupe de rapporteurs sur la coopération juridique d'examiner la question et de soumettre un rapport au Comité des Ministres.
Le Groupe de rapporteurs s'est réuni le 14 mars 1991 et est parvenu aux conclusions énoncées ci-après dans le rapport.
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2. Tout d'abord, le Groupe de rapporteurs a examiné la question de la compétence du Comité des Ministres en matière d'interprétation des traités élaborés au sein du Conseil de l'Europe. A cette fin, il y a lieu de distinguer entre "les interprétations authentiques" qui lient les parties et les interprétations non contraignantes.
3. Le Groupe de rapporteurs a estimé à l'unanimité que le Comité des Ministres n'est pas compétent pour donner une interprétation authentique d'un traité élaboré au sein du Conseil de l'Europe.
a) L'article 31.3 de la Convention de Vienne sur le droit des traités prévoit que, aux fins de l'interprétation d'un traité, il sera tenu compte, "en même temps que du contexte : (a) de tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l'interprétation du traité ou de l'application de ses dispositions".
La Convention de Vienne ne fait que codifier le droit en la matière, tel qu'il avait été énoncé notamment par la Cour permanente de justice internationale : "le droit d'interpréter authentiquement une règle juridique appartient à celui-là seul qui a le pouvoir de la modifier ou de la supprimer" (1).
b) Il ressort de ce qui précède que c'est aux seules parties au traité qu'il appartient de lui donner une interprétation authentique.
c) Un traité élaboré au sein du Conseil de l'Europe n'est pas un acte juridique de l'organisation ; une fois adopté par le Comité des Ministres et ouvert à la signature, il devient un instrument juridique autonome. En tant qu'organe collégial de l'Organisation, le Comité des Ministres n'aurait donc pas compétence pour l'interpréter de façon authentique.
4. La majorité du Groupe a estimé que le Comité des Ministres pourrait donner une interprétation de la Convention qui ne serait pas contraignante pour les parties (2).
5. Le point de savoir si le Comité des Ministres souhaite donner une telle interprétation non contraignante n'est pas une question de droit et il appartient au Comité des Ministres dans son ensemble de se prononcer sur ce point.
a) Les arguments avancés en faveur de donner une telle interprétation sont les suivants:
- une interprétation par le Comité des Ministres aurait sans doute un poids politique et moral considérables ;
- un refus du Comité des Ministres de donner une telle interprétation pourrait être considéré comme peu satisfaisant par le Comité pour la prévention de la torture.
b) Les arguments avancés en faveur de ne pas donner une telle interprétation sont les suivants :
- une interprétation non contraignante de la Convention serait sans grande valeur car elle ne lierait aucun Etat contractant ;
- le problème concret qui se pose ne serait donc pas résolu par une telle interprétation et il serait peut-être encore moins satisfaisant pour le Comité pour la prévention de la torture d'avoir une telle interprétation que de ne pas recevoir d'interprétation du tout de la part du Comité des Ministres ;
- le Comité pour la prévention de la torture peut en tout cas demander la convocation d'une réunion des Parties Contractantes à la Convention, qui serait habilitée à donner une interprétation authentique.
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6. L'un des arguments avancés par le Président du Comité pour la prévention de la torture en faveur de son interprétation du traité est le texte du rapport explicatif de la Convention.
7. Le Groupe de rapporteurs est convenu à l'unanimité que le rapport explicatif est très utile pour l'interprétation de la Convention mais qu'il n'a pas la même valeur que le texte de la Convention. On doit donc le prendre en considération lorsqu'on formule un avis. Toutefois, comme on l'a vu, une interprétation de cette sorte ne peut pas être authentique et donc contraignante, quel que soit le poids des arguments fondés sur le rapport explicatif.
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8. La première disposition de la Convention à interpréter est l'article 16 conjointement au paragraphe 2b de l'Annexe qui prévoit que les membres du Comité pour la prévention de la torture et les experts qui les accompagnent jouissent d'une "exemption à l'égard de toutes mesures restrictives relatives à leur liberté de mouvement : sortie de et rentrée dans leur pays de résidence, et entrée dans le et sortie du pays dans lequel ils exercent leurs fonctions, ainsi qu'à l'égard de toutes formalités d'enregistrement des étrangers, dans les pays visités ou traversés par eux dans l'exercice de leurs fonctions".
9. Le Comité pour la prévention de la torture estime que les termes "exemption à l'égard de toutes mesures restrictives" à l'"entrée dans le ... pays dans lequel ils exercent leurs fonctions" excluent manifestement l'application de toute obligation de visa à tout membre du Comité ou expert l'assistant. Le Groupe de rapporteurs n'était pas en mesure d'accepter une interprétation aussi stricte.
10. L'objet de cette disposition de la Convention est évidemment de permettre aux membres du Comité pour la prévention de la torture et aux experts qui les assistent de se rendre sur le territoire de toutes les Parties Contractantes, et ceci rapidement. Les exempter d'obligations de visa est une façon d'atteindre ce but et le Groupe de rapporteurs observe que plusieurs Parties Contractantes, compte tenu de leurs propres dispositions législatives et administratives, ont prévu cette exemption dans leur législation et ont estimé que c'était le moyen approprié de s'acquitter de leurs engagements en vertu de l'article 16 de la Convention. Le Groupe de rapporteurs a estimé toutefois que d'autres dispositions permettant effectivement aux membres du Comité et aux experts les assistant de se rendre rapidement sur le territoire d'une Partie Contractante sont également compatibles avec la Convention. On a mentionné en particulier la possibilité d'accorder des visas d'entrée multiples, valables pour plusieurs années. Ces visas permettent au Comité d'effectuer même des visites "surprises" ou "éclair". Le Groupe de rapporteurs a constaté que plusieurs législations nationales prévoient divers moyens de mettre en oeuvre des privilèges et immunités analogues pour d'autres traités. Il a constaté également qu'il n'y a pas eu de difficultés pratiques et que les visas demandés ont été accordés le lendemain.
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11. L'autre question d'interprétation de la Convention à examiner par le Groupe de rapporteurs concerne l'article 14, paragraphe 3 de la Convention. En vertu de cet article, "exceptionnellement, une Partie peut déclarer qu'un expert ou une autre personne qui assiste le Comité ne peut être admis à participer à la visite d'un lieu relevant de sa juridiction." Le Comité pour la prévention de la torture soutient qu'un refus de cette sorte doit être motivé. Sa position s'appuie, notamment, sur la disposition pertinente du rapport explicatif.
12. Le Groupe de rapporteurs note que le paragraphe 85 du rapport explicatif est ainsi libellé :
"85. Si un Etat déclare qu'une personne ne peut être admise à participer à une visite, le Comité peut souhaiter en demander les raisons, étant entendu que la demande et toute réponse seront confidentielles. Une telle démarche peut aider le Comité a désigner d'autres personnes pour l'assister."
Il a été soulevé que ce libellé n'implique pas une obligation précise de donner des raisons. Il est seulement prévu que "le Comité peut souhaiter en demander ..." et que "une telle démarche peut aider ...". En revanche il a été soulevé que l'article 3 de la Convention, en vertu duquel "le Comité et les autorités nationales compétentes de la Partie concernée coopèrent en vue de l'application de la présente Convention", pourrait exiger de l'Etat concerné qu'il fournisse ses raisons.
13. Le Groupe de rapporteurs observe que le Comité pour la prévention de la torture doit être mis en mesure de désigner d'autres personnes pour remplacer les personnes auxquelles l'entrée a été refusée et que jusqu'ici il n'a pas eu de difficultés pratiques à le faire. En tout état de cause, le Groupe de rapporteurs considère que, le cas échéant, le Comité pour la prévention de la torture pourrait souligner, dans sa demande de motivation du refus, que cette explication serait utile afin de choisir une autre personne.
1. C.P.J.I., Séries B N° 8, Avis du 6 décembre 1923, Affaire Jaworzina.2. Aux termes de l'article 12 de la Convention, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants soumet chaque année au Comité des Ministres un rapport général sur ses activités. Le besoin d'une interprétation par le Comité des Ministres pourrait par exemple être ressenti à cette occasion.
TRADUCTION
Madame Irene LARSSON
Ambassadeur Extraordinaire et Plénipotentiaire
Président des Délégués des Ministres
Strasbourg, le 10 juillet 1991
Madame,
J'ai l'honneur de me référer à votre lettre en date du 3 juin 1991 par laquelle vous m'avez transmis, à la demande du Comité des Ministres, le rapport, préparé par le Groupe de Rapporteurs des Délégués des Ministres sur la coopération juridique, ayant trait aux questions soulevées dans mes lettres du 7 septembre et 9 novembre 1990 adressées au Secrétaire Général. Permettez-moi, Madame, d'exprimer, d'emblée, l'appréciation du CPT pour l'attention accordée à cette matière, par les Délégués des Ministres et plus particulièrement par le Groupe de Rapporteurs sur la coopération juridique.
Le CPT a relevé l'avis du Groupe de Rapporteurs d'après lequel le Comité des Ministres n'est pas habilité à donner une interprétation authentique d'un traité élaboré au sein du Conseil de l'Europe. Le CPT, bien entendu, était parfaitement conscient de ce qu'en droit international coutumier et ainsi que l'a réaffirmé la Convention de Vienne sur le droit des traités, seules les Parties à un traité sont habilitées à donner une telle interprétation authentique. Néanmoins, le CPT a été d'avis que les interprétations de la Convention européenne pour la prévention de la torture données par le Comité des Ministres pourraient être d'une grande valeur : il est l'organe qui a décidé de l'élaboration de la Convention, a examiné et adopté le texte préparé par ses organes subalternes et a ouvert la Convention à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe.
Le Groupe de Rapporteurs, tout en étant d'avis que seules les Parties à un traité peuvent donner une interprétation authentique du texte, a cependant bien voulu considérer, dans les paragraphes 7 à 13 de son rapport, les questions d'interprétation de la Convention soulevées par le CPT de même que la question connexe du statut du rapport explicatif. Le CPT souhaite exprimer sa gratitude au Groupe de Rapporteurs à cet égard. Le CPT tiendra compte, à l'évidence, dans ses futures activités des vues exprimées par le Groupe de Rapporteurs. Cependant, il souhaiterait saisir cette occasion pour formuler un certain nombre de remarques en réponse aux commentaires du Groupe de Rapporteurs.
Le CPT a relevé avec satisfaction que le Groupe de Rapporteurs est convenu, à l'unanimité, que le rapport explicatif de la Convention est très utile pour l'interprétation de la Convention. Ainsi que le Groupe de Rapporteurs l'a fort justement souligné, le rapport explicatif "n'a pas la même valeur que le texte de la Convention". Le CPT partage pleinement ce point de vue et n'a jamais suggéré qu'il puisse en être autrement. La position du CPT était -et elle le reste - que les observations contenues dans le rapport explicatif font partie du contexte dans lequel il convient de dégager le sens des termes utilisés dans la Convention (cf. Article 31, paragraphes 1 et 2 de la Convention de Vienne sur le droit des traités).
S'agissant de la question des visas, le Groupe de Rapporteurs ne partage pas l'avis du CPT d'après lequel les membres du CPT et les experts les assistant ne peuvent se voir imposer d'exigences de visa. Le CPT est quelque peu surpris de ce que le Groupe de Rapporteurs, après être convenu à l'unanimité que le rapport explicatif est très utile pour l'interprétation de la Convention, n'a pas fait mention du rapport explicatif lorsqu'il s'est prononcé sur la question des visas. Le CPT souhaiterait souligner qu'il est expressément indiqué au paragraphe 61 du rapport explicatif que les exigences du visa ne peuvent pas être opposées aux membres d'une équipe en mission.
Toutefois, le Groupe de Rapporteurs a reconnu que les membres du CPT et les experts qui les assistent doivent être en mesure d'effectuer rapidement une visite sur le territoire d'une Partie et a formulé certaines suggestions pratiques à cet égard. En particulier, le Groupe de Rapporteurs a mentionné la possibilité d'accorder des visas d'entrées multiples, valables pour plusieurs années. Bien que le CPT soit toujours d'avis que les termes de la Convention excluent l'application de l'exigence d'un visa aux personnes susvisées, il se félicite des commentaires formulés par le Groupe de Rapporteurs qui s'inspirent clairement du principe de coopération figurant à l'article 3 de la Convention. Cependant, il devrait être souligné que la délivrance de visas d'entrées multiples peut très bien ne pas empêcher l'émergence de difficultés, en particulier s'agissant des experts assistant le CPT ; de tels experts sont en effet engagés sur une base ad hoc pour chaque visite.
S'agissant de la question de l'interprétation de l'article 14 paragraphe 3 de la Convention, le libellé du rapport du Groupe de Rapporteurs suggère que les vues du CPT selon lesquelles une Partie doit fournir les raisons du refus d'autoriser un expert ou une autre personne assistant le Comité à prendre part à une visite, ont recueilli une certaine sympathie. Cependant, le CPT souhaiterait redresser, avec tout le respect dû, l'affirmation figurant au paragraphe 13 du rapport, d'après laquelle jusqu'ici, le CPT n'a pas été confronté à des difficultés pratiques pour désigner d'autres personnes en remplacement des personnes auxquelles l'entrée a été refusée. A cet égard, je citerai ma lettre du 9 novembre 1990 adressée au Secrétaire Général : "La non-communication des raisons peut gêner (et l'a effectivement fait dans le cas particulier qui est à l'origine de la présente lettre) le CPT dans ses efforts pour désigner d'autres personnes."
Le CPT apprécie que le Groupe de Rapporteurs ait émis la suggestion selon laquelle le Comité "pourrait, le cas échéant, souligner dans sa demande de motivation du refus, que cette explication serait utile afin de choisir une autre personne". Le CPT suivra cette suggestion à l'avenir et espère que les Parties agiront en conséquence.
Plus généralement, le CPT est confiant de ce qu'à travers le scrupuleux respect du principe de coopération figurant à l'article 3 de la Convention, il sera possible de trouver des solutions satisfaisantes aux difficultés qui pourraient, à l'avenir, surgir au sujet de l'application de la Convention.
Veuillez croire, Madame, à l'expression de ma très haute considération.
Antonio CASSESE
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